告官不見(jiàn)官？中國(guó)再施新規(guī)破“民告官”難題

 從古代的“攔轎伸冤”，到如今的行政訴訟法律體系，中國(guó)的“民告官”隨時(shí)代而變化。

2020年7月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴若干問(wèn)題的規(guī)定》，又將給“民告官”帶來(lái)哪些新氣象？

“這部司法解釋將對(duì)推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范文明執(zhí)法、促進(jìn)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議、推進(jìn)人民法院行政審判工作產(chǎn)生積極影響。”中國(guó)最高人民法院行政審判庭庭長(zhǎng)黃永維說(shuō)。

如其所言，外界希冀這部司法解釋進(jìn)一步破解行政訴訟案件中“告官不見(jiàn)官”的難題。

回憶起1987年行政立法研究組開(kāi)始起草行政訴訟法草案，研究組成員之一、北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安說(shuō)，草案在征求意見(jiàn)時(shí)曾遭到很多地方和部門(mén)的反對(duì)，認(rèn)為社會(huì)主義國(guó)家不能有“民告官”制度，“中央最終表示，中國(guó)要從依政策辦事轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ㄐ姓�，依法行政則必須有‘民告官’制度保障”。

1989年4月4日，第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》。在這部法律出臺(tái)前一年，浙江溫州的一位農(nóng)民起訴蒼南縣人民政府，縣長(zhǎng)黃德余出庭應(yīng)訴，被公認(rèn)是新中國(guó)成立以來(lái)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴首案。

此后，立法、司法部門(mén)通過(guò)諸多探索推動(dòng)“官員出庭應(yīng)訴”，尤以2014年11月1日十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)了新修改的行政訴訟法為標(biāo)志。這是正式以立法形式確立“民告官”案件中行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度。最高法也對(duì)這項(xiàng)制度予以完善，明確“負(fù)責(zé)人”既包括正職也包括副職，進(jìn)一步擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍。

不過(guò)，黃永維坦言在司法實(shí)踐中負(fù)責(zé)人出庭的比率整體不高，一些行政機(jī)關(guān)不理解、不配合出庭應(yīng)訴時(shí)有發(fā)生。姜明安分析個(gè)中原因稱，有的負(fù)責(zé)人覺(jué)得出庭應(yīng)訴“丟臉”，有的負(fù)責(zé)人法律知識(shí)不過(guò)硬、怕出庭時(shí)講錯(cuò)話，還有的負(fù)責(zé)人覺(jué)得“多一事不如少一事”。

7月1日起施行的新規(guī)定再次將“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”范圍適度擴(kuò)大。姜明安認(rèn)為，范圍不明確會(huì)導(dǎo)致互相推脫，新的司法解釋將“參與分管被訴行政行為實(shí)施工作的副職級(jí)別的負(fù)責(zé)人”寫(xiě)入，能更好保證負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度運(yùn)行。

“見(jiàn)官”重在實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議。清華大學(xué)法學(xué)院教授何海波認(rèn)為，在訴訟過(guò)程中發(fā)現(xiàn)行政行為有問(wèn)題，如果行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在場(chǎng)，了解整個(gè)情況，有助于“該撤的主動(dòng)撤、該履行的抓緊履行、該賠償?shù)淖泐~賠償”。

從數(shù)據(jù)來(lái)看，不少法院新收“民告官”案件持續(xù)上升，但實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議難度依然較大。2019年，云南省全省法院新收一審行政案件4300件，新收二審行政案件2256件，分別同比上升6.12%、22.74%。然而上訴率和申請(qǐng)?jiān)賹徛瘦^高，撤訴率不高。過(guò)去一年，山西省全省法院共受理各類行政訴訟案件8570件，同比上升6.6%，審理行政賠償、補(bǔ)償案件占12.69%，也反映出“人民法院行政案件審理難度不斷增大”。

為避免行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人“出庭不應(yīng)聲、應(yīng)訴不應(yīng)答”，7月1日起施行的新規(guī)定也作出制度安排，明確“出庭負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)涉訴事項(xiàng)具有一定程度的決定權(quán)限”，要求“負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)就實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議發(fā)表意見(jiàn)”。

上述專家也注意到，當(dāng)前各地行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴發(fā)展存在不平衡現(xiàn)象，少數(shù)當(dāng)事人濫用訴權(quán)現(xiàn)象較為突出。2019年，江蘇省淮安市全市法院行政案件全部集中由清江浦區(qū)法院管轄，該法院對(duì)當(dāng)事人張某某在短時(shí)間內(nèi)提起多起行政訴訟，且均無(wú)正當(dāng)理由情形下，依法裁定駁回其起訴17件，規(guī)制了濫用訴權(quán)的情形。

新施行的司法解釋劃清法院可以通知負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件類型。何海波提醒，推動(dòng)行政官員出庭，主要應(yīng)當(dāng)是靠黨政機(jī)關(guān)的動(dòng)員、考評(píng)，法律不宜過(guò)多強(qiáng)制要求，更不能搞“一刀切”。