關(guān)注丨清潔取暖試點(diǎn)補(bǔ)貼退坡在即 未來發(fā)展何去何從？

 最近幾年，霧霾治理成效有目共睹，“煤改氣”“煤改電”等更加清潔的取暖方式在減少冬季大氣污染上發(fā)揮了重要作用。在這背后，是中央財(cái)政數(shù)百億元的投入和地方政府接近3倍的補(bǔ)貼加成。

據(jù)空氣能源網(wǎng)小編了解，2017-2019年，財(cái)政部、住建部、環(huán)保部（現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部）、國(guó)家能源局等四部委先后確定了北方地區(qū)冬季清潔取暖三批43個(gè)試點(diǎn)城市，中央財(cái)政累計(jì)投入資金351億元。按照相關(guān)文件規(guī)定，補(bǔ)貼持續(xù)三年，三年后，如果沒有額外改造任務(wù)，中央財(cái)政補(bǔ)貼將退出，地方政府自行承擔(dān)補(bǔ)貼。這意味著2019年有可能是第一批試點(diǎn)城市獲得最后一次補(bǔ)貼。

補(bǔ)貼退出

根據(jù)生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院公共財(cái)政與投資研究部投資績(jī)效評(píng)價(jià)室主任宋玲玲的統(tǒng)計(jì)，2017～2018年，中央財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金合計(jì)下達(dá)199.2億元，地方補(bǔ)貼資金合計(jì)為555.09億元，是中央財(cái)政資金的2.8倍。

“在煤改電上，設(shè)備補(bǔ)貼比例超過50%，最高補(bǔ)貼金額2000～27000元。天津、太原等個(gè)別城市對(duì)不同的電采暖設(shè)備制定了不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。在運(yùn)行上，單位補(bǔ)貼0.1～0.25元/千瓦時(shí)，最高補(bǔ)貼金額400～2400元。在煤改氣上，補(bǔ)貼比例也超過了50%，設(shè)備補(bǔ)貼金額最高達(dá)到2000～8000元。運(yùn)行補(bǔ)貼上，單位補(bǔ)貼0.8～1.4元/立方米，最高補(bǔ)貼金額400～2400元。”在8月30日召開的第四屆中國(guó)散煤綜合治理大會(huì)上，宋玲玲介紹。

宋玲玲同時(shí)表示：“相比散煤取暖，農(nóng)村地區(qū)清潔取暖使用成本較高，即使享受價(jià)格補(bǔ)貼之后，農(nóng)村居民采暖支出仍有所增長(zhǎng)。

在建設(shè)補(bǔ)貼方面，宋玲玲介紹：“第二批23個(gè)試點(diǎn)城市的地方政府三年投資需求平均為26.32億元，最高58.35億元（山西長(zhǎng)治），最低3.6億元（山東淄博）。長(zhǎng)治市占地方政府一般公共預(yù)算支出的比例最高，為7.25%，相對(duì)政府財(cái)政壓力最大；淄博市占比最低，為0.27%，相對(duì)政府財(cái)政壓力最小。”

在使用補(bǔ)貼方面，宋玲玲介紹：“2017年首批12個(gè)試點(diǎn)城市運(yùn)行補(bǔ)貼財(cái)政支出占當(dāng)年一般公共預(yù)算支出的比例為0.03%～1.46%，平均為0.52%，2019年完成3年試點(diǎn)所有改造任務(wù)后，若仍沿用目前的補(bǔ)貼水平，補(bǔ)貼支出占城市一般公共預(yù)算支出的比例為0.11%～4.72%，平均為1.51%。”

這些壓力直接影響到參與建設(shè)和提供設(shè)備的企業(yè)以及終端用戶。

根據(jù)煤控研究項(xiàng)目組合作伙伴對(duì)河北、河南、山東、山西四個(gè)省份的八個(gè)城市的研究，參與研究的1635戶清潔取暖改造用戶中，約有43%的用戶表示，在沒有政府補(bǔ)貼的情況下，9%的用戶會(huì)采用煤炭作為輔助取暖方式，34%的用戶將放棄使用清潔取暖方式、完全使用煤炭，其中接近70%的用戶明確表示會(huì)使用散煤而不是潔凈煤。2013年，自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)聯(lián)合政府智庫、科研院所和行業(yè)協(xié)會(huì)等20多家機(jī)構(gòu)聯(lián)合啟動(dòng)了“中國(guó)煤炭消費(fèi)總量控制方案和政策研究”項(xiàng)目。

根據(jù)《中國(guó)散煤綜合治理調(diào)研報(bào)告2019》的統(tǒng)計(jì)，2016～2018年，試點(diǎn)城市空氣質(zhì)量顯著改善，秋冬季PM2.5平均濃度從2016年的109.5克/立方米下降到2018年的82.33微克/立方米，下降幅度24.81%。

自2018年開始，為期三年的藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)攻堅(jiān)在即，2019～2020年秋冬季空氣質(zhì)量必須取得顯著成績(jī) ， 才能保障2020年藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

補(bǔ)貼政策需優(yōu)化

三年試點(diǎn)期結(jié)束后，補(bǔ)貼政策將何去何從，目前尚未可知。

但在多數(shù)專家看來，若要持續(xù)推進(jìn)北方地區(qū)清潔取暖、保障藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)目標(biāo)達(dá)成，補(bǔ)貼現(xiàn)在還不能退出。

宋玲玲認(rèn)為，如果天然氣銷售價(jià)格不變，按照2018年某市農(nóng)村居民可支配收入為12493元、每戶平均3.27人，近三年農(nóng)村居民可支配收入年均增長(zhǎng)率為11.2%～11.6%來計(jì)算，補(bǔ)貼政策要持續(xù)7年才能徹底取消。她建議，可以2年為一個(gè)周期，逐步降低補(bǔ)貼。

煤炭工業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院戰(zhàn)略規(guī)劃院副總工程師任世華介紹，他們的分析顯示，在采暖地區(qū)，取暖支出占可支配收入比，城鎮(zhèn)為0.92%～4.39%，農(nóng)村為2.55%～8.92%。“比較寒冷、經(jīng)濟(jì)比較弱的地區(qū)取暖支出占可支配收入的比例較高。”

“按照可支配收入增長(zhǎng)情況測(cè)算，河南、河北、山西等地區(qū)用戶到2025年可能都接受不了沒有補(bǔ)貼的煤改氣成本。采用清潔爐具取暖，農(nóng)村人均可支配收入要達(dá)到1.3萬元/年以上才可以不用補(bǔ)貼；采用天然氣取暖，農(nóng)村人均可支配收入要達(dá)到2萬元/年左右才能沒有太大壓力；采用電取暖，農(nóng)村人均可支配收入要達(dá)到2.6萬元/年才能沒有太大壓力。”任世華介紹，到2020年，只有北京、天津、內(nèi)蒙古農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)上可以承擔(dān)清潔取暖和煤改氣所增加的成本。

另一方面，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也有待商榷。

根據(jù)中央財(cái)政支持北方清潔取暖試點(diǎn)城市的現(xiàn)行補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，直轄市每年獎(jiǎng)補(bǔ)10億元，省會(huì)城市每年7億元，地級(jí)城市每年5億元，汾渭平原城市每年3億元，定州、辛集等省管市每年1億元。

然而，試點(diǎn)城市的任務(wù)量卻存在較大差異。在首批12個(gè)試點(diǎn)城市中，保定和廊坊同為地級(jí)市，享受同等級(jí)中央財(cái)政補(bǔ)貼，三年改造任務(wù)量分別為246.6萬戶、84.95萬戶，前者是后者的2.9倍。

任務(wù)量的差異導(dǎo)致各地獲得補(bǔ)貼力度差異。第二批試點(diǎn)城市中，陽泉清潔取暖改造居民每戶平均可獲得的中央補(bǔ)貼高達(dá)9282元，而西安每戶可獲得的補(bǔ)貼只有425元。

對(duì)于清潔取暖終端消費(fèi)者來說，北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院教授、中國(guó)科學(xué)院院士陶澍的研究顯示，如果在2+26地區(qū)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)計(jì)劃中的煤改電改氣，可以導(dǎo)致居民對(duì)PM2.5的暴露下降60%，其主要原因是燃煤用戶家庭室內(nèi)空氣質(zhì)量的大幅度改善。世界衛(wèi)生組織2018年的報(bào)告顯示，每年有400萬人因固體燃料的不充分使用及通風(fēng)問題造成的室內(nèi)空氣污染過早死亡。健康影響研究所的報(bào)告顯示，室內(nèi)空氣污染導(dǎo)致人均預(yù)期壽命減少大約8個(gè)月。

宋玲玲認(rèn)為，作為清潔取暖的受益者，原取暖方式的取暖成本應(yīng)由居民承擔(dān)，額外增加的成本應(yīng)由政府、企業(yè)和居民共同承擔(dān)，對(duì)于已實(shí)施煤改電煤改氣居民的使用成本，財(cái)政補(bǔ)貼一部分，電網(wǎng)或燃?xì)夤�司承�?dān)一部分，至于承擔(dān)比例，需分城市、分技術(shù)經(jīng)過詳細(xì)的經(jīng)濟(jì)調(diào)研后確定。

考慮到居民收入差異較大，宋玲玲建議，借鑒美國(guó)低收入家庭能源援助計(jì)劃，將居民按照經(jīng)濟(jì)收入水平區(qū)分劃?rùn)n，制定差異化的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)對(duì)于農(nóng)村分散供養(yǎng)特困人員、低保戶、貧困殘疾人家庭和建檔立卡貧困戶等4類重點(diǎn)對(duì)象，直接給予最高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

宋玲玲認(rèn)為，企業(yè)是清潔取暖市場(chǎng)的受益者。“對(duì)于企業(yè)的支持，應(yīng)優(yōu)先從市場(chǎng)角度出發(fā)，通過擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模、肥瘦搭配、縮短審批環(huán)節(jié)等方式擴(kuò)大企業(yè)未來收益，避免給予補(bǔ)貼。”宋玲玲說。